Den parlamentariska kommittén för övergripande krishantering som avslutade sitt arbete i våras fäste sin uppmärksamhet vid att Finlands deltagande i krishantering saknar tillräckligt tydliga, mätbara mål genom vilka det är möjligt att utvärdera genomslaget av deltagandet. Kommittén gav en rekommendation om att fastställa tydliga kvantitativa och kvalitativa mål för deltagande i krishantering och utveckla indikatorer för att utvärdera genomslaget av dessa mål och deltagandet. Vad menas med krishanteringens genomslag, hurdana aspekter kan genomslaget inbegripa och hurdana hinder kan det möjligen finnas för mätningen av det? Och hurdan effektivitetsforskning bedrivs just nu vid Krishanteringscentret?
Genomslag för vem?
I effektivitetsprojekt som har en anknytning till krishantering ligger vanligen operationen och dess mandat i fokus, mot vars genomförande genomslaget återspeglas. Utvärderingar som fokuserar på genomförandet av mandaten är ett naturligt sätt att granska operationens genomslag, eftersom det är svårt att kräva att en operation lyckas vad gäller sådana delområden som operationen inte eftersträvar att påverka genom sin verksamhet.
De viktigaste målen inom den civila krishanteringen har att göra med de ändringar och utvecklingar som verksamheten stöder på lokal nivå. En krishanteringsoperation kan inte vara verkligt effektiv, om den inte ställer den lokala gemenskapens behov i första rummet. En annorlunda operationsplanering gör att det inte är möjligt att identifiera och besvara viktiga frågor som gäller krisen och konflikten, vilket leder till att resurser slösas. Ibland kan operationernas mandat däremot avspegla behov hos andra än de lokala invånarna på ett onödigt ensidigt sätt. Det ska alltså understrykas att en positiv utvärdering av genomslaget avseende genomförandet av mandaten inte nödvändigtvis betyder att operationen skulle ha ett lika stort genomslag ur den lokala befolkningens perspektiv. Det är möjligt för en operation att slagkraftigt och effektivt genomföra fel åtgärder, ifall mandaten inte motsvarar den lokala befolkningens behov.
Det är dock klart att krishanteringen som politisk verksamhet vid sidan av mål som gäller lokala utmaningar och utvecklingar alltid även innehåller andra drivkrafter och motiveringar, och dessa aspekter behöver inte nödvändigtvis utesluta varandra. Det är alltså möjligt att betjäna den lokala befolkningens mål så att krishanteringen samtidigt ger konkreta positiva resultat även i en större omfattning till exempel i Europa eller Finland. Det är just detta som det hänvisas till vid argumenteringen att deltagande i civil krishantering ”förbättrar följaktligen också finländarnas säkerhet”, såsom det konstateras i bland annat den senaste utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelsen.
Tanken grundar sig på ett antagande om att inre och yttre säkerhet är oskiljaktiga i en värld med ömsesidigt beroende och att vi inte kan påverka den ena utan att ta hänsyn till den andra. På nivån för praktiska politiska riktlinjer kan sammankopplingen mellan den inre och yttre säkerheten ses bland annat i en eftersträvan att fördjupa samarbetet mellan Europeiska unionens GSFP-operationer och aktörer inom området för rättsliga och inrikes frågor (RIF). Men om vi vill att diskussionen om till exempel förbättrad inre säkerhet till följd av deltagande i krishantering inte endast ska grunda sig på ett antagande, måste vi också tänka på hur vi kan verkställa och utveckla även denna del av genomslaget utöver att granska ändringarna på lokal nivå.
För detta ändamål har det vid inrikesministeriet i slutet av förra året inletts ett forsknings- och utvecklingsprojekt där man granskar uppnåendet av mål inom civil krishantering ur perspektivet för förvaltningen av inrikesfrågor. Projektet samordnas av Krishanteringscentret CMC Finland och bland annat Migrationsverket, Polisyrkeshögsskolan och ministeriets enhet för internationella ärenden är centrala partner i projektet.
Ingen effekt utan mål
Vårt projekt granskar genomslaget av civil krishantering genom tre aspekter ur perspektivet för inrikesministeriets förvaltningsområde. För det första granskar vi den strategisk-politiska nivån, det vill säga hur deltagandet av anställda inom förvaltningen av inrikesfrågor i uppgifter inom civil krishantering främjar målen för deltagande som fastställts för inrikesministeriets förvaltningsområde, såsom förbättrad inre säkerhet. Vi granskar till exempel om vi har lyckats sända ut tillräckligt med expertis till de platser som är geografiskt eller tematiskt kritiska med tanke på målet. En indikator kan då till exempel vara antalet sakkunniga i krishanteringsuppgifter inom ett visst område, eller de tematiska kunskaper som de har. Målet är alltså att hitta indikatorer som är mer kvalitativa än indikatorer som endast mäter det totala antalet sakkunniga.
En utmaning för arbetet har i synnerhet utgjorts av den observation som bekräftades av den parlamentariska kommittén om att målen för deltagande i civil krishantering historiskt sett inte har definierats särskilt tydligt, eventuellt med undantag av det totala antalet deltagare. För att det ska vara ändamålsenligt att granska genomslaget krävs mål som är konkreta och mätbara och som kan utgöra en bakgrund för bedömningen av verksamheten. Med tanke på genomslag är det även viktigt att det redan då ett mål fastställs begrundas varför målet är viktigt. Med andra ord ska verksamhetens mål och vad som eftersträvas med respektive mål med tanke på genomslag fastställas. Mål som en gång har fastställts ska även tidvis ses över kritiskt. Är det möjligt att genom deltagande eller verksamhet enligt målen åstadkomma ett sådant genomslag som man hade tänkt sig? Skulle kanske någon annan operation eller uppgift eventuellt ha en större betydelse med tanke på ett visst effektivitetsmål? På så sätt är det möjligt att eftersträva att resurser allokeras till de åtgärder som bäst främjar verkställandet av genomslaget.
En röd tråd i projektet har varit att vi inte försöker hitta ett svar på en hurdan effekt sakkunniga som varit ute i världen under en viss tidpunkt har haft, vilket utvärderingar av genomslag vanligen försöker göra. En sådan så kallad ex post-granskning visar nog framgången under en viss tidpunkt, men garanterar inte att situationen inte kan ändras mycket snabbt. I stället för en sådan granskning har vår avsikt varit att skapa en modell som är så aktuell och lätt som möjligt och som snarare skulle fungera som ett förvarningssystem, det vill säga skulle modellen signalera om det ser ut som om våra effektivitetsmål rymmer iväg.
En organisation som lär sig – en sakkunnig som utvecklar sig
Utöver uppnåendet av politisk-strategiska mål granskar vi även en hurdan påverkan den erfarenhet som sakkunniga erhåller vid krishanteringsuppgifter har i den sakkunnigas bakomliggande organisation, det vill säga utnyttjas den erfarenhet som sakkunniga får vid uppgifter inom civil krishantering eller finns det fortfarande något som kan vidareutvecklas i detta avseende. Slutligen granskar vi genomslaget även med tanke på den sakkunnigas egen yrkesmässiga utveckling, alltså en hurdan effekt deltagandet i civil krishantering har haft till exempel då det gäller den sakkunnigas karriärutveckling inom hens egen organisation.
Uppgifter som hänför sig till teman kring den bakomliggande organisationen och den yrkesmässiga utvecklingen har tidigare insamlats i responstillfällen och enkäter till CMC:s sakkunniga, samt i enskilda större projekt. I dessa har merparten av de sakkunniga framfört att deras språkkunskaper, kulturkännedom och interaktionsförmåga förbättrats i uppgifter inom civil krishantering oberoende av uppgiftsbeskrivning. Olika uppgifter inom civil krishantering medför dessutom kunskaper i projekthantering, direkt till substansen för uppgiften i hemlandet eller ledarförmågan för de sakkunniga. En utmaning har dock varit att systematiskt samla in information om genomslaget inom olika organisationer. Det har även varit oklart hur effektivt information från sakkunniga implementeras i bakomliggande organisationer. Syftet är att till följd av projektet utveckla processen så att information om genomslaget insamlas från det ställe där informationen används. På så sätt säkerställer man att information samlas in och genomslaget utvärderas på ett sätt som är ändamålsenligt för den bakomliggande organisationen. Då är det även enklare att vidta korrigerande åtgärder, om problem upptäcks.
I underpunkter som gäller både den sakkunniga och hens bakomliggande organisation ligger huvudansvaret för att främja projektet för närvarande hos Migrationsverket och Polisyrkeshögsskolan som ser över ovannämnda frågor vad gäller deras egen personal. Det är möjligt och önskvärt att fler deltar i projektet. Utöver diskussioner med förvaltningen av inrikesfrågor har vi redan diskuterat med justitieministeriet om att utvidga vår granskning till att även gälla sakkunniga inom justitieförvaltningen vad gäller organisationen och det genomslag som sakkunniga upplever.
Coronaläget har försvårat projektet något, eftersom vi på grund av att Krishanteringscentrets responstillfällen är på paus tills vidare ännu inte har kunnat samla in mer intervjumaterial om hur sakkunniga upplever att deras uppgifter genomför främjandet av de nuvarande målen. Avsikten är dock att en modell över hur genomslaget med hänsyn till förvaltningen av inrikesfrågor, och i en större omfattning till Finland, kan mätas ska utarbetas senast under hösten, då vi hoppas att även genomförandet av den parlamentariska krishanteringskommitténs rekommendationer ska inledas ordentligt.
Vårt projekt som betraktar genomslaget ur perspektivet för förvaltningen av inrikesfrågor utgör dock endast en del av den effektivitetsforskning som bedrivs vid Krishanteringscentret. Vi ingår bland annat i det internationella EPON-nätverket som granskar genomslaget av fredsfrämjande insatser med vikt på det i början nämnda lokala perspektivet. Det är viktigt att utvärdera genomslaget på olika nivåer och ur olika perspektiv, eftersom även den civila krishanteringen och dess mål är långt från endimensionella. Efterlängtade ytterligare resurser tilldelas under sommaren för arbetet som utförs vid Krishanteringscentret för att utveckla utvärderingen av genomslag, då en ny sakkunnig med fokus på genomslag inleder sitt arbete vid enheten för forskning, utveckling och lägesbild.
Jyrki Ruohomäki
Johanna Hakanen
