Euroopan unioni on tehnyt siviilikriisinhallintaa jo yli 20 vuotta. Tuona aikana on nähty suuren mittakaavan operaatioita kuten EUPOL Afganistan ja edelleen käynnissä oleva, nykyisin huomattavasti alkuperäisestä koostaan supistunut EULEX Kosovo. Venäjän Ukrainaan kohdistetun hyökkäyssodan jälkeen EU:n siviilikriisinhallinta on kuitenkin jäänyt paljon sotilaallisen ja puolustusyhteistyön jalkoihin unionin turvallisuus- ja puolustuspoliittisten prioriteettien siirtyessä eurooppalaisen puolustusteollisuuden vahvistamiseen ja jäsenmaiden kansallisten puolustusten kehittämiseen. Samalla kriisien ja konfliktien muuttuminen aiempaa kompleksisemmiksi on jo pitkään haastanut kriisinhallintaa ja myös EU:n siviilikriisinhallinnalta odotetaan tuloksia yhä vaikeammissa ja kompleksisemmissa toimintaympäristöissä.
Wider Security Networkin vuosittain järjestämässä Turvallisuuspoliittisen akatemiassa keskusteltiin tänä vuonna muun muassa EU:n siviilikriisinhallinnan nykyhetkestä ja tulevaisuudesta. Ulkopoliittisen instituutin tutkija Tyyne Karjalainen ja Kriisinhallintakeskuksen johtava asiantuntija Jyrki Ruohomäki antoivat tilaisuudessa katsauksen EU:n siviilikriisinhallinnan kehittymiseen ja sen tämänhetkiseen tilanteeseen.
Enemmän läpinäkyvyyttä siviilikriisinhallinnan arvoihin, intresseihin ja tavoitteisiin
Karjalaisen mukaan on olennaista ymmärtää, että EU:n siviilikriisinhallintaan ja jäsenmaiden osallistumiseen siviilikriisinhallintaoperaatioihin vaikuttavat samanaikaisesti sekä arvot että ulko- ja turvallisuuspoliittiset intressit. Esimerkiksi Afganistanin kaksi vuosikymmentä kestäneestä kriisinhallintaoperaatiosta on tuotettu Suomessa selvityksiä, joissa on hyvin kriittisestikin analysoitu Suomen motiiveja Afganistanin kriisinhallintaoperaatioon osallistumiselle. Yksi näistä on Ulkopoliittisen instituutin tuottama selvitys Suomi Afganistanissa 2001–2021: Vakauttamisesta ulko- ja turvallisuuspoliittisten suhteiden vaalimiseen, jonka mukaan julkilausuttujen tavoitteiden rinnalla – joihin lukeutui esimerkiksi maan vakauttaminen, hyvän hallinnon kehittäminen sekä naisten ja tyttöjen oikeuksien parantaminen – ja jopa niitä ensisijaisemmin Suomen osallistumista Afganistanin kriisinhallintaoperaatioon ohjasivat tahto ylläpitää ja vahvistaa ulko- ja turvallisuuspoliittisia suhteita Yhdysvaltoihin ja muihin kansainvälisiin kumppaneihin sekä pyrkimys syventää Nato-yhteistyötä. Karjalainen pitää paitsi operaatioiden legitimiteetin myös niiden vaikuttavuuden arvioinnin kannalta ongelmallisena tällaista tilannetta, jossa kriisinhallintaoperaatiolla on ikään kuin viralliset ja julkilausutut tavoitteet ja toisaalta ääneen lausumattomia motiiveja.
Puhuttaessa unionin siviilikriisinhallintaa ohjaavista arvoista, intresseistä ja tavoitteista Karjalainen piti mielenkiintoisena EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittisessa narratiivissa viime vuosien aikana tapahtunutta muutosta, jossa puhe on enenevissä määrin kääntynyt unionin arvoista sen ulko- ja turvallisuuspoliittisten intressien korostamiseen. Tämä voidaan havaita esimerkiksi unionin viime vuosina tuottamista strategisista asiakirjoista, kuten vuoden 2016 Globaalistrategiasta ja vuoden 2022 strategisesta kompassista. Karjalaisen mukaan tämä muuttunut narratiivi ei niinkään tarkoita välttämättä sitä, että unionin siviilikriisinhallintaa ohjaavissa arvoissa olisi sinänsä tapahtunut merkittävää muutosta. Enemmänkin muutos unionin narratiivissa tulisi ymmärtää siten, että siviilikriisinhallintaoperaatioiden perustamiseen ja niiden muotoutumiseen vaikuttavista geopoliittisista tavoitteista puhutaan aiempaa avoimemmin. Tämä kuitenkin johtaa kysymykseen siitä, mitä seurauksia siviilikriisinhallintaan kytkeytyvien intressien avoimemmalla julkilausumisella on operaatioiden legitimiteettiin niiden kohdemaissa.
Onko valtionrakennus siviilikriisinhallinnalle kestävä lähtökohta – ja onko sille edes vaihtoehtoa?
Ruohomäki muistutti, että siviilikriisinhallinta on perusluonteeltaan valtionrakennusta, valtiorakenteiden tukemisen merkityksessä ja näin ollen siinä on pohjimmiltaan kyse hauraiden valtioiden auttamisesta vahvistamalla niiden instituutioita. Ruohomäen mukaan juuri tämä valtiokeskeisyys luo kuitenkin usein siviilikriisinhallinnalle perustavanlaatuisia ongelmia etenkin hauraiden tai autoritaaristen valtioiden kontekstissa. Valtion rakenteisiin voimakkaasti keskittyvää lähestymistapaa hauraiden alueiden vakauttamiseksi voidaankin perustellusti kyseenalaistaa esimerkiksi tapauksissa, joissa valtio itsessään on osasyy konfliktin tai muutoin epävakaan turvallisuustilanteen jatkumiseen esimerkiksi korruptoituneen hallinnon vuoksi. Epäonnistumiset Afganistanissa ja viimeisimmin esimerkiksi Nigerissä ovatkin nostaneet esiin kysymyksen siviilikriisinhallinnan toimivuudesta vakauttamisen välineenä hauraiden valtioiden kontekstissa.
Valtionrakennukseen ja inhimilliseen turvallisuuteen perustuva siviilikriisinhallinta voidaan Ruohomäen mukaan nähdä myös ongelmana siinä mielessä, että molempien käsitteiden omaksuminen siviilikriisinhallinnan lähtökohdaksi johtaa usein hyvin laajamittaisen ja lähes kaiken kattavan yhteiskunnallisen muutoksen tavoitteluun kohdemaassa. Tämä on puolestaan johtanut siihen, että operaatioista on historiallisesti ensin tehty hyvin massiivisia jolloin ne ovat myös todennäköisesti melko joustamattomia mukautumaan tehokkaasti kohdemaassa tapahtuviin muutoksiin. Pienentyneissä operaatioissa taas on ongelmana se, ettei alkuperäisistä suurista tavoitteista ole luovuttu resurssien kutistumisesta huolimatta. Ylipäätään operaatioiden mukautuvuus (adaptiivisuus) on heikkoa, vaikka sitä pidetään onnistuneen toiminnan edellytyksenä silloin, kun operoidaan kompleksisissa toimintaympäristöissä.
Ruohomäen mukaan siviilikriisinhallintaoperaatioiden mittakaavan pienentäminen ja mandaattien rajaaminen tekisi niiden vaikuttavuuden arvioimisesta helpompaa ja niille asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta realistisempaa. Samalla hän toi esiin, että YK:n rauhanturvaoperaatioissa on viimeisten vuosien aikana jo nähty massiivisten rauhanturvaoperaatioiden alasajoja. Kyseisen trendin odotetaan jatkuvan myös tulevaisuudessa ja pienempien, mandaateiltaan fokusoidumpien missioiden on puolestaan arvioitu yleistyvän ainakin YK:n rauhanoperaatioiden kontekstissa.
Voidaanko EU:ssa puhua siviilikriisinhallinnan kriisistä?
Vastaavaa perustavanlaatuista arviointia nykyisenlaisten siviilikriisinhallintaoperaatioiden toimivuudesta ei olla toistaiseksi käyty vielä EU:ssa, vaikka samalla tiedetään, että operaatioihin ja niiden suunnitteluun liittyy monia valuvikoja riittämättömästä konfliktianalyysista, paikallisten toimijoiden riittämättömästä osallistamisesta aina operaatioiden lyhytjänteisyyteen suhteessa kohdemaan konfliktiin. Osasyynä tälle voidaan pitää sitä, että siviilikriisinhallinnan merkitys EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittisena instrumenttina on yleisesti vähentynyt viime vuosien aikana, eikä siviilikriisinhallinta kuulu jäsenmaillekaan tällä hetkellä keskeisiin ulko- ja turvallisuuspolitiikan prioriteetteihin. Siviilikriisinhallinnan vähentyneestä painoarvosta viime vuosien aikana kertovat paitsi siviilikriisinhallintaoperaatioiden pienentynyt rahoitus, myös operaatioiden krooninen henkilöstöpula, joka jatkuu siitäkin huolimatta, että operaatioiden koko on pienentynyt. EU:lla on jo pitkään ollut haasteena sitouttaa jäsenmaitaan lähettämään siviilikriisinhallinnan asiantuntijoita riittävästi operaatioihinsa.
Edellä mainittuihin haasteisiin peilaten Ruohomäki pitää ongelmallisena sitä, että keskustelu siviilikriisinhallinnasta on EU:n sisällä edelleen keskittynyt pitkälti operaatioiden toteuttamiseen liittyviin teknisiin kysymyksiin. Jos EU:ssa todella halutaan elävöittää siviilikriisinhallinta ulko- ja turvallisuuspoliittisena instrumenttina, se edellyttää laajemman poliittisen keskustelun käymistä siviilikriisinhallinnan tavoitteista.