Tänä keväänä työnsä päättänyt kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan parlamentaarinen komitea kiinnitti huomionsa siihen, että Suomen kriisinhallintaosallistumiselta puuttuvat riittävän selkeät, mitattavat tavoitteet, joiden avulla arvioida osallistumisen vaikuttavuutta. Komitea antoikin suosituksen asettaa kriisinhallintaosallistumiselle selkeitä määrällisiä ja laadullisia tavoitteita ja kehittää mittareita näiden tavoitteiden sekä osallistumisen vaikuttavuuden arvioimiseksi. Mitä siis tarkoitetaan kriisinhallinnan vaikuttavuudella, millaisia ulottuvuuksia vaikuttavuus voi sisältää ja minkälaisia hankaluuksia sen mittaamisessa ehkä on? Entä millaista vaikuttavuustutkimusta Kriisinhallintakeskuksella tehdään juuri nyt?

Vaikuttavuutta kenelle?

Kriisinhallintaan liittyvissä vaikuttavuushankkeissa tarkastelun keskiössä on usein operaatio ja sen mandaatti, jonka toteutumista vasten vaikuttavuutta peilataan. Mandaattien toteutumiseen keskittyvät arvioinnit ovat luonteva tapa tarkastella operaation vaikuttavuutta, koska operaation onnistumista on vaikea vaatia sellaisten osa-alueiden osalta, joihin se ei toiminnallaan pyri vaikuttamaan.

Siviilikriisinhallinnan tärkeimmät tavoitteet liittyvät toiminnan paikallisella tasolla tukemiin muutoksiin ja kehityskulkuihin. Kriisinhallintaoperaatio ei voi olla aidosti vaikuttava, ellei se aseta paikallisyhteisön tarpeita ensisijaiseksi. Muunlainen operaatiosuunnittelu johtaa kykenemättömyyteen tunnistaa kriisin ja konfliktin keskeisiä kysymyksiä ja vastata niihin, jolloin päädytään tuhlaamaan resursseja. Toisinaan operaatioiden mandaatit voivat kuitenkin heijastella turhan yksipuolisesti muiden kuin paikallisten tarpeita. On siis alleviivattava, että operaation mandaatin toteuttamiseen liittyvä positiivinen vaikuttavuusarviointi ei välttämättä tarkoita sitä, että operaatio olisi yhtä vaikuttava paikallisväestön näkökulmasta. Operaatio voi päätyä tekemään tehokkaasti ja vaikuttavasti vääriä asioita, mikäli mandaatti ei vastaa paikallisväestön tarpeita.

On kuitenkin selvää, että paikallistason haasteisiin ja kehityskulkuihin liittyvien tavoitteiden ohella kriisinhallinta poliittisena toimintana pitää kuitenkin aina sisällään myös muita vaikuttimia ja motiiveja, eikä näiden ulottuvuuksien tarvitse välttämättä olla toisiaan poissulkevia. On siis mahdollista palvella paikallisyhteisöjen tavoitteita siten, että kriisinhallinta samalla tuottaa konkreettisia positiivisia tuloksia myös laajemmin esimerkiksi Euroopassa tai Suomessa. Juuri tähän viitataan argumentoitaessa, että siviilikriisinhallintaan osallistuminen ”parantaa myös suomalaisten turvallisuutta”, kuten todetaan mm. tuoreimmassa ulko- ja turvallisuuspoliittisessa selonteossa.

Ajatuksen pohjana on oletus siitä, että sisäinen ja ulkoinen turvallisuus ovat keskinäisriippuvaisessa maailmassa toisistaan erottamattomia, emmekä voi vaikuttaa toiseen huomioimatta toista. Käytännön politiikkalinjausten tasolla sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden linkittäminen näkyy mm. pyrkimyksessä syventää Euroopan Unionin YTPP-operaatioiden sekä sisä- ja oikeusalan toimijoiden (OSA) yhteistyötä. Mutta mikäli haluamme, että puhe esimerkiksi sisäisen turvallisuuden paranemisesta kriisinhallintaosallistumisen myötä ei pohjautuisi pelkälle oletukselle, täytyy meidän myös miettiä keinoja, joilla voisimme todentaa ja kehittää myös sitä puolta vaikuttavuudesta paikallistason muutosten tarkastelun ohella.

Tätä tarvetta varten sisäministeriössä on viime vuoden lopulla käynnistynyt tutkimus- ja kehittämishanke, jossa tarkastellaan siviilikriisinhallinnan tavoitteiden toteutumista sisäasiainhallinnon näkökulmasta. Hanketta koordinoidaan Kriisinhallintakeskus CMC Finlandista käsin ja ydinkumppaneina hankkeessa ovat Maahanmuuttovirasto, Poliisiammattikorkeakoulu ja ministeriön kansainvälisten asioiden yksikkö.

Ei vaikuttavuutta ilman tavoitteita

Hankkeemme tarkastelee siviilikriisinhallinnan vaikuttavuutta sisäministeriön hallinnonalan näkökulmasta kolmesta ulottuvuudesta. Ensinnäkin tarkastelemme strategis-poliittista-tasoa, eli sitä miten sisäasiainhallinnon työntekijöiden osallistuminen siviilikrisinhallintatehtäviin edistää SM:n hallinnonalan osallistumisen tavoitteita, kuten sisäisen turvallisuuden parantumista. Tarkastelemme esimerkiksi sitä, olemmeko onnistuneet lähettämään tavoitteen kannalta maantieteellisesti tai temaattisesti kriittisiin kohteisiin riittävästi asiantuntemusta. Mittarina voi tällöin olla esimerkiksi asiantuntijoiden määrä siviilikriisinhallintatehtävissä tietyllä alueella, tai se temaattinen osaaminen, jota heiltä löytyy. Tavoitteena on siis löytää laadullisempia, kuin pelkkää asiantuntijoiden kokonaislukumäärää mittaavia mittareita.

Haasteita työlle on aiheuttanut etenkin parlamentaarisen komitean vahvistama huomio siitä, että historiallisesti siviilikriisinhallinnan osallistumistavoitteet eivät ole olleet kovin tarkasti määriteltyjä, ehkä osallistumisen kokonaismäärää lukuun ottamatta. Jotta vaikuttavuutta on mielekästä tarkastella, tarvitaan konkreettisia ja mitattavissa olevia tavoitteita, joita vasten toimintaa voidaan arvioida. Vaikuttavuuden kannalta on myös keskeistä, että jo tavoitteita asettaessa pohditaan tarkasti, miksi tavoite on tärkeä. Toisin sanoen on määriteltävä toiminnan tavoitteet ja se, mihin kullakin tavoitteella pyritään vaikuttavuuden näkökulmasta. Kerran asetettuja tavoitteita on myös syytä tarkastella aika ajoin kriittisesti. Saadaanko tavoitteiden mukaisella osallistumisella tai toiminnalla aikaan sellaista vaikutusta kuin on ajateltu? Olisiko joku toinen operaatio tai tehtävä kenties merkittävämpi tietyn vaikuttavuustavoitteen näkökulmasta? Tätä kautta resursseja voidaan pyrkiä ohjaamaan niihin toimintoihin, jotka parhaiten tukevat vaikuttavuuden toteutumista.

Johtoajatuksena hankkeessa on ollut se, että emme niinkään pyri etsimään vastausta jonain tiettynä hetkenä maailmalla olleiden asiantuntijoiden vaikuttavuudesta, kuten vaikuttavuusarvioinnit tyypillisesti tekevät. Tällainen ns. ex post -tarkastelu kertoo kyllä onnistumisesta tietyllä hetkellä, mutta ei takaa sitä, etteikö tilanne voisi hyvinkin nopeasti muuttua. Tämän sijasta ajatuksemme on ollut rakentaa mahdollisimman reaaliaikaista ja kevyttä mallia, joka toimisi pikemminkin ennakkovaroitusjärjestelmän omaisesti, eli antaisi signaaleja, mikäli vaikuttavuustavoitteemme näyttäisivät karkaavan.

Oppiva organisaatio, kehittyvä asiantuntija

Poliittis-strategisten tavoitteiden toteutumisen lisäksi tarkastelemme myös sitä, mikä vaikutus asiantuntijan siviilikriisinhallintatehtävästä kertyneellä kokemuksella on asiantuntijan taustaorganisaatiossa, eli hyödynnetäänkö organisaatioissa asiantuntijoille siviilikriisinhallintatehtävissä kertynyttä kokemusta, vai olisiko tässä vielä kehitettävää. Lopuksi tarkastelemme vaikuttavuutta vielä asiantuntijan oman ammatillisen kehittymisen kannalta, eli sitä, millaisia vaikutuksia siviilikriisinhallintaosallistumisella on ollut esimerkiksi asiantuntijan urakehitykseen hänen organisaationsa sisällä.

Taustaorganisaatioon ja ammatilliseen kehittymiseen liittyvistä teemoista on aiemmin kerätty tietoa CMC:n asiantuntijoille suunnatuissa palautetilaisuuksissa ja kyselyissä, sekä yksittäisissä isommissa hankkeissa. Näissä suuri osa asiantuntijoista on tuonut esille esimerkiksi kielitaidon, kulttuurintuntemuksen sekä vuorovaikutustaitojen kohenemisen siviilikriisinhallintatehtävissä tehtävänkuvasta riippumatta. Lisäksi erilaisista siviilikriisinhallintatehtävistä on kertynyt asiantuntijoille osaamista esimerkiksi projektinhallintaan, suoraan kotimaan tehtävän substanssiin tai johtamistaitoihin liittyen. Haasteena on kuitenkin ollut kerätä systemaattisesti tietoa vaikuttavuudesta eri organisaatioissa. Myös se, miten tehokkaasti asiantuntijalta saatu tieto jalkautetaan taustaorganisaatioissa, on ollut epäselvää. Hankkeen myötä tarkoituksena on kehittää prosessia niin, että tietoa vaikuttavuudesta kerätään siellä, missä sitä käytetään. Näin varmistetaan, että tietoa kerätään ja vaikuttavuutta arvioidaan taustaorganisaation kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla. Tällöin myös tarvittavien korjausliikkeiden tekeminen on helpompaa, jos ongelmakohtia havaitaan.

Sekä asiantuntijaa että hänen taustaorganisaatiotaan koskevissa alakohdissa päävastuu hankkeen eteenpäinviennistä onkin tällä hetkellä Maahanmuuttovirastolla ja Poliisiammattikorkeakoululla, jotka tarkastelevat em. kysymyksiä oman henkilöstönsä kohdalla. Hankkeeseen on mahdollista ja toivottavaa liittyä edelleen. Sisäasianhallinnon lisäksi olemme jo keskustelleet myös oikeusministeriön kanssa siitä, että laajentaisimme tarkastelumme koskemaan myös oikeushallinnon asiantuntijoita organisaation ja asiantuntijan kokeman vaikuttavuuden osalta.

Koronatilanne on hankaloittanut hanketta hieman, koska Kriisinhallintakeskuksen palautetilaisuuksien ollessa tällä erää taulla, emme ole vielä päässeet kartuttamaan haastattelumateriaalia siitä, miten asiantuntijat kokevat tehtäviensä toteuttavan tämänhetkisten tavoitteiden eteenpäinviemistä. Malli siitä, miten vaikuttavuutta sisäasianhallinnon ja laajemmin Suomen näkökulmasta olisi kuitenkin tarkoitus rakentaa viimeistää syksyn aikana, jolloin toivon mukaan myös kriisinhallinnan parlamentaarisen komitean suosituksiakin aletaan kunnolla toimeenpanemaan.

Vaikuttavuutta sisäasiainhallinnon näkökulmasta katsova hankkeemme on kuitenkin vain osa Kriisinhallintakeskuksella tehtävästä vaikuttavuustutkimuksesta. Olemme mm. osa kansainvälistä EPON-verkostoa, joka tarkastelee rauhanoperaatioiden vaikuttavuutta painottaen alussa mainittua paikallista näkökulmaa. Vaikuttavuutta onkin tärkeä arvioida eri tasoilla ja eri näkökulmista, koska myös siviilikriisinhallinta ja sen tavoitteet ovat kaukana yksiulotteisesta. Kriisinhallintakeskuksella tehtävä työ vaikuttavuuden arvioimisen kehittämiseksi saa kesällä kaivattuja lisäresursseja, kun tutkimus-, kehittämis- ja tilannekuvayksikössä aloittaa uusi vaikuttavuuteen keskittyvä asiantuntija.

Jyrki Ruohomäki
Johanna Hakanen